韩大元：论党必须在宪法和法律范围内活动原则丨法学评论

本文载《法学评论》2018年第5期

作者：韩大元，中国人民大学法学院教授。

内容摘要：“党必须在宪法和法律的范围内活动”既是《中国共产党章程》的明确规定，也是《中华人民共和国宪法》的基本要求。从党的中央组织到基层组织，从领导干部到每一个党员，都必须在宪法和法律的范围内活动，维护宪法尊严，依照宪法办事，保证宪法的实施。这一原则的基本要义是，党领导人民制定宪法，尊重宪法，在党的活动中模范地遵守宪法，弘扬宪法精神，坚持依宪执政原则，确保党的执政行为的合宪性。在新时代，特别是全面依法治国、全面从严治党的历史进程中，有必要完整、准确地理解并切实落实这一原则。

关键词：宪法；宪法规范；依宪治国；依宪执政；宪法实施

一、问题的提出

2018年是改革开放40周年。我国现行宪法为改革开放提供了有力的宪法基础，推动了国家的发展与进步，回应了人民创造幸福生活的期待。目前，在国家和社会发展过程中我们仍面临着一些挑战与问题，需要通过全面宪法实施来加以解决。

“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”[1]实现全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家首要的要求与基础性工作是全面贯彻实施宪法。党的十八大以来，中国共产党高度重视宪法在治国理政中的重要地位，不断落实宪法实施的制度。2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出：“依法治国，首先是依宪治国;依法执政，关键是依宪执政。新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称“十八届四中全会《决定》”）指出：“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”党的十九大报告强调宪法在治理国家中的地位与作用，提出“加强宪法实施的监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”，明确提出“树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念”。十九届二中全会再次提出“各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权，一切违反宪法法律的行为必须予以追究”。十九届三中全会通过的《关于党和国家机构改革的决定》中建议将全国人大法律委员会更名为“宪法和法律委员会”，作为推进合宪性审查工作的具体措施。2018年3月11日通过的宪法修正案第44条正式设立全国人民代表大会宪法和法律委员会。

可以说，随着改革开放的不断深入推进，执政党更加重视宪法在治国理政中的作用，不断丰富和完善“党必须在宪法和法律范围内活动”原则的内涵，使之成为当代中国具有时代意义的开放性、规范性与战略性的原则。在全面依法治国的新形势下，要把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平，就要坚持党的领导，不断提高党的执政能力和领导水平。2017年修改的《中国共产党章程》在“总纲”最后一个自然段中要求：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”这一规定，进一步明确了党的活动范围与方式，阐明了党章与宪法的基本关系。

二、“党必须在宪法和法律的范围内活动”的由来

早在1954年宪法的制定过程中中国共产党强调了执政党遵守宪法的重要性。刘少奇在“关于中华人民共和国宪法草案的报告中”就指出，“中国共产党是我们国家的领导核心。党的这种地位，决不应当使党员在国家生活中有任何特殊的权利，只是使他们必须担负更大的责任，中国共产党的党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用”。[2]据文献记载，作为规范性的表述，“党必须在宪法和法律的范围内活动”最早是在1982年9月6日党的十二大通过的《中国共产党章程》（下称“1982年党章”）中规定的，具有标志性的重要意义。它的写入，很大程度上是基于“文革”的经验教训，其目的在于保证党内生活的民主性，防止出现“无法无天”的不正常现象。这是我们党对“文革”与自身建设的一次历史性反思，重新审视了党内民主生活发展的原则，防止因民主滥用、无政府主义、个人凌驾于制度之上而出现不稳定局面。作为执政党，将这一原则明确写入党章，也昭示着党通过宪法治理党内生活与国家治理，开启中国特色社会主义发展道路。

（一）作为1982年党章思想基础的《历史决议》

将“党在宪法和法律的范围内活动”原则写入党章，经历了一个不断解放思想的过程。为总结“文革”历史教训，对中华人民共和国成立以后二十七年的一些历史问题重新评价，党的十一届三中全会之后，党中央决定起草一份有关历史问题的决议，从而统一党内外思想，结束一些重大问题的争论。1981年6月27日，《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》（以下简称“《历史决议》”）由党的十一届六中全会通过。《历史决议》中指出：“根据‘文化大革命’的教训和党的现状，必须把我们党建设成为具有健全的民主集中制的党。”为此，党要处理好同其他组织的关系，明确提出：“党在对国家事务和各项经济、文化、社会工作的领导中，必须正确处理党同其他组织的关系，从各方面保证国家权力机关、行政机关、司法机关和各种经济文化组织有效地行使自己的职权，保证工会、共青团、妇联、科协、文联等群众组织主动负责地进行工作。党要加强同党外人士的合作共事，发挥人民政协的作用，在国家事务的重大问题上同民主党派和无党派人士认真协商，尊重他们和各方面专家的意见。党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动。”

《历史决议》的这一段表述，后来虽有个别文字调整，但内涵几无变动地进入1982年党章之中：“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。共产党员只占全国人口中的少数，必须同党外群众亲密合作，共同促进社会主义祖国日益繁荣富强，直至最后实现共产主义。”《历史决议》提出了“把我们党建设成为具有健全的民主集中制的党”的要求，完成了“如何在党的指导思想上完成拨乱反正”的重大任务，实际上为党的十二大修订党章奠定了必要的思想基础和理论基础。

（二）邓小平对民主法制重要性的强调

《历史决议》的起草工作是在中央的领导下，由邓小平具体主持下进行的。[3]在起草过程中，邓小平多次对决议稿的起草和修改提出意见。他指出，“确立毛泽东同志的历史地位，坚持和发展毛泽东思想”应当是《历史决议》最重要、最根本、最关键的一条。

在邓小平看来，领袖人物出现错误最重要的原因并非个人品质，而是制度问题。“我们说，制度是决定因素，那个时候的制度就是那样。”[4]1980年8月18日，邓小平在中央政治局扩大会议上发表了《党和国家领导制度的改革》讲话，提出领导人遵守制度约束的重要性。他说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[5]

从《历史决议》继续前溯，可以发现，反复强调制度的重要性，强调加强民主法制建设，强调落实民主集中制，是“文革”结束后很长一段时期里党中央和邓小平的核心关注点之一。1978年12月13日，邓小平在中共中央工作会议闭幕会上发表的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》著名讲话中指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[6]1979年9月29日，时任全国人大常委会委员长的叶剑英代表中共中央，在庆祝中华人民共和国成立三十周年大会上发表讲话指出：“必须在党内生活和国家生活中充分发扬民主，在各级组织中坚持民主集中制，实行集体领导。必须进一步健全党的纪律和社会主义法制，切实保障全体党员和全体公民的民主权利，使党内民主和社会主义民主制度化、法律化。”这些论断体现出这一时期党的执政理念的重要发展。通过民主的制度化、法律化，改善党的领导方式，通过民主集中制防止重大问题“一两个人说了算”，逐渐成为执政党内的高度共识。

（三）《历史决议》起草过程中的有关讨论

研究党在宪法和法律范围内活动原则的内涵，需要了解《历史决议》的形成过程，一个重要的线索是其起草过程和背景。胡乔木是《历史决议》起草小组的主要负责人，参与起草了《历史决议》中的“文化大革命”部分。他对《历史决议》中的诸多重点难点问题作出了恰当的分析，提出了经得起历史检验的解决方案。

对于“文革”的教训，胡乔木认为要在《历史决议》中对其作出从历史到逻辑的总结：“‘文化大革命’不是经过法定程序发动的，是强加给党的”，“凭空搞出一个资产阶级司令部、无产阶级司令部，这也是党章所不允许的。”[7]导致这一错误发生的原因之一，在于政治上的民主制度和国家法制的缺失，包括党的监督制度的缺失。“无产阶级政党怎么样限制党的领导机关，领导人的活动，社会主义国家的人民怎么样监督、限制党的活动，在这些方面都有不完善的地方。党不但要保障党员的权利，而且决不能侵犯党员的权利，党中央怎么可能下命令停止所有党员的组织生活?党中央对全体党员负有一种什么样的责任，党对国家的宪法负有一种什么样的责任，如果不向人民说明，国家怎么能实现民主化?”[8]

胡乔木认为，需要明确党在国家中的地位和党的领导的范围，要求“党只能在宪法和法律的范围内活动”。他指出：“在三十一年经验中，特别在‘文化大革命’中，也确实表明了党在国家中的地位没有明确规定它的界限。要使党在国家生活中的地位、作用的范围，在宪法里有规定。党要真正是正确有效的领导，不能搞无法无天的领导。如果党的决定违反宪法、法律，不但是无效的，还要受到追究。宪法、法律是党领导制定的，如果认为哪一条不合适，可以通过法律程序去修改。党在国家生活里一定要有它活动的规则，这个规则是不能违反的。定了这一条，即党只能在宪法和法律的范围内活动，人民就放心了。”[9]他还指出，宪法和法律都是党领导人民制定的，如果党自己不遵守，那么人民怎么可能遵守?党不能违反法律基本的条文、最重要的规定，如果认为某些条文不合适，可以通过立法的程序修改。

总之，从《历史决议》起草过程可以看出，它的起草始终遵循了法治原则，尊重国家治理的基本规律，力求维护宪法和法律的权威，尊重人民共同意志的权威，反对将党凌驾于宪法和法律之上，破坏法治实际上就是破坏党的领导。只有落实党在宪法和法律范围内活动这一原则，才能避免“无法无天”悲剧的重演。在《历史决议》公布和1982年党章修改之后的一次谈话中，胡乔木认为，“我们国家就党、政府、军队与人民代表大会的关系作了明确的决定，即党只能在宪法和法律的范围内活动，党不能违反宪法和法律。这个决定是党的历史上从来没有作过的。……刚才说的党章和宪法的规定正是党、政府、军队领导干部思想转变的结果，而不是写在纸上给人民看看就算了的。”[10]

三、“党必须在宪法和法律范围内活动”在宪法中的体现

党的十一届三中全会之后，1978年宪法虽然在恢复法律秩序方面发挥了一定作用，但由于指导思想不正确，日渐显现出其局限性，无法适应国家发展的需要，尽快修改宪法成为党内外的基本共识。1980年8月30日，中共中央向五届全国人大三次会议主席团提出关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议，建议对1978年宪法进行全面的修改，并建议全国人大成立宪法修改委员会主持宪法的修改工作。当年9月10日，五届全国人大三次会议通过决议，同意中共中央提出的修改宪法建议和宪法修改委员会名单。

1982年的宪法修改，充分体现了党的领导和民主集中制原则，其主要依据是《历史决议》和党的十二大报告。宪法修改委员会秘书处成立后，并没有“埋头书斋”，而是“认真学习、研究党的十一届三中全会、六中全会决议和十二大文件，领会、掌握党对历史经验的总结和党在历史新时期的路线方针政策”。[11]党在新时期的路线、方针、政策，也通过民主的形式，充分赢得全体人民的支持，“中共中央的意见已经充分地反映在宪法修改草案中”。[12]

1982年的宪法修改进一步健全了国家各项基本制度，而防止“文革”灾难重演，成为宪法修改的基本出发点和首要目标。在《历史决议》和党的十二大之后，党内外对于党的领导要依宪依法已经形成共识。1982年党章的修改也为宪法的修改提供了政治支撑。对此，胡耀邦在党的十二大报告中指出：“新党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动’的规定，是一项极其重要的原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。党是人民的一部分。党领导人民制定宪法和法律，一经国家权力机关通过，全党必须严格遵守。”[13]

在1982年宪法修改过程中围绕如何写党的领导也进行了讨论。中共中央从国家治理与国家基本制度的全局出发，明确将四项基本原则写入宪法序言，使党的领导具有明确的宪法地位与规范性依据，为改革开放提供了有力的宪法保障。

从1982年宪法的结构上看，党必须在宪法和法律范围内活动的原则体现为两个方面的具体规范。一是“序言”最后一自然段，二是“总纲”第5条。1982年宪法的这两处表述均是过去宪法中不曾写过的，“是中国共产党在党与法的关系上的一大理论突破”，[14]对法制建设具有重大的理论与实践意义。。

在学理上，对于“序言”是否具有规范效力，学界虽有不同观点，但已形成基本共识，即作为宪法的组成部分，宪法序言具有宪法效力。“序言”最后一自然段并非对历史事实的叙述，更多的是对国家治理方式的框架设计，因此具有普遍的拘束力。当然，“序言”与正文在规范效力的实现方式上存在一定区别，不能相互替代。这一问题在修宪中也有过讨论。“在讨论时有人认为这一段与宪法第五条重复，因此没有必要写。但有人认为写这一段是完全必要的，这一段和第五条规定的角度不完全相同。第五条除了说明宪法的尊严应当得到维护外，还规定了社会主义法制的统一。特别是我国过去不重视法制，在序言写上这一段，是有的放矢，而且世界上许多国家都有这样的规定，因此应当写上这一段。”[15]

关于宪法第5条的表述在修宪过程中受到高度关注，规定的宗旨是希望通过这一条落实“党必须在宪法和法律范围内活动”这一党章的要求，使党章确立的原则得到法律化、规范化，发挥宪法对党的执政活动的规范作用，以及对于国家治理法治化的作用。

总之，从修宪讨论的过程和结果来看，“序言”最后一自然段和“总纲”第5条从不同角度体现了党在宪法和法律范围内活动的原则要求，共同构成了党与宪法关系的规范依据。从价值体系看，宪法通过两个表述对同一问题予以统一规范，则表明了执政党尊重、遵守宪法和法律的政治意志，也表明了宪法和法律在国家治理体系中的主导地位。

四、“党必须在宪法和法律的范围内活动”的内涵

（一）“党必须在宪法和法律的范围内活动”的主体

从语义上说，党章总纲提出“党必须在宪法和法律的范围内活动”的要求，意味着党负有遵守这一要求的义务，所有党员要“模范遵守国家的法律法规”。党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体，由全体党员组成的组织，党的意志来自于全体党员的共同意志。因此，每一名党员都负有维护并遵守宪法和法律的政治义务与法律义务。党的八大和十二大通过的党章都把遵守宪法和法律列为党员应尽的义务之一。在1982年宪法修改过程中，彭真指出，宪法修改草案中规定的“各政党”当然包括我们党，并且首先是我们党;“任何组织或者个人”当然包括我们党的组织、共产党员，并且首先是我们党的组织、共产党员。[16]显然，无论是作为党的成员还是作为公民，每一名党员都应当认真遵守宪法和法律。这是党章和宪法的共同要求。

按照党章的规定，每名党员都必须编入党组织，参加党的组织生活，党员个人服从党的组织。党的决策通过组织的方式由集体作出，个人不能凌驾于组织之上。在具体工作中，党的各级组织，无论是各级领导机关还是最高领导机关，都要在宪法和法律的范围内开展工作。这是党的组织制度的重要组成部分。对此，习近平总书记强调指出：“各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动。各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律。各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。”[17]

作为马克思主义政党，中国共产党的中央领导机构具有高度的权威性，“全党服从党中央集中统一领导”。党中央的权威来自于正确的理论和优良的作风，来自于对代表党和人民共同意志的宪法和法律的尊重与遵守。习近平总书记指出：“全党看着中央政治局，要求全党做到的，中央政治局首先要做到。”[18]党中央要带头守宪守法，勇于纠正违宪违法的行为。如果党中央没有模范遵守宪法和法律，要求下级党组织和党员就没有说服力和号召力。

领导干部是守宪守法的关键少数。落实党在宪法和法律的范围内活动这一党章要求和宪法原则，总体上是对全体党员的要求，首要的是对党中央的要求，重点是对领导干部、特别是高级领导干部这个关键少数的要求。从党的中央组织到基层组织，从领导干部到每一名党员，都必须在宪法和法律的范围内活动，维护宪法的尊严，保证宪法的实施。这是党对人民的庄严承诺，也是党和人民对每一名党员的基本要求。

（二）“党必须在宪法和法律的范围内活动”的规范解释

1．党章的原则与宪法第5条的关系

党章关于“党必须在宪法和法律的范围内活动”的规定与宪法第5条中“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”的规定之间具有规范上的直接关联性，前者应当成为宪法第5条规定的解释基础。一方面，宪法第5条将党章关于宪法与党的关系具体化、规范化，使之成为国家宪法上的原则，具有最高法律效力;另一方面党章通过宪法第5条规定，使党章的原则、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中规定的“党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动”原则获得宪法效力，实现了《历史决议》、党章、《准则》与宪法之间的内在一致性。在宪法第5条规定中“各政党”的表述，在其内涵上首先包括作为执政党的中国共产党，因此“各政党都必须遵守宪法和法律”的规定在规范体系上界定了宪法和法律作为中国共产党以及领导干部活动边界的规范属性，从而将党章中“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则上升为具体的宪法规范与宪法原则。2018年3月11日通过的宪法修正案第36条在宪法第1条第2款后增写“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，使宪法规范中的党的领导的表述更加集中、更加明确，为更好地落实“党在宪法和法律范围内活动”原则提供了新的政治资源与规范依据，值得我们深入思考和研究。

2．“必须”的规范内涵

从宪法解释学的角度看，“可以”一般用来表示授权，“应当”一般用来设定义务。其中，“可以”往往意味着“可以不”，“应当”则意味着唯一指引。[19]根据全国人大常委会法工委发布的《立法技术规范（试行）（一）》（法工委发[2009]62号）的规定，“应当”与“必须”的含义没有实质区别。法律在表述义务性规范时，一般用“应当”，不用“必须”。换言之，“必须”在一般立法中并不常见。

从某种程度上，“必须”是一个宪法“专用”的规范语词。从“序言”到各具体章节，宪法中共有18处使用了“必须”。如“序言”最后一句要求：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则”，第32条第1款后半句规定：“在中国境内的外国人必须遵守中华人民共和国的法律”，等等。根据文义的基本解释，这一原则中的“必须”具有唯一的引导性、规范性的表述，即党的所有活动都受宪法的约束，如果超越宪法的界限，其活动就会失去合宪性依据。

3．“范围”的规范内涵

在法律术语中，“范围”一词主要表示法律的“调整范围”、“适用范围”或“效力范围”，从广义上讲也即法律所调整社会关系的边界。法律调整特定的社会关系，因此在积极的层面，“范围”一词明确了法律调整的有限性，与此同时，在消极层面它也界定了受法律调整的对象的活动边界，若超出该范围则不受法律调整。在该脉络之下，则“党在宪法和法律范围内活动”可以解释为，党的所有活动只能在宪法和法律的调整范围之内，不能超出这一范围而进入不受宪法和法律调整的领域之内。对执政党来说，“全党在宪法法律范围内活动，这是我们党的高度自觉，也是坚持党的领导的具体体现，党和法、党的领导和依法治国是高度统一的”。[20]

4．“宪法和法律”的规范内涵

“党必须在宪法和法律的范围内活动”的表述中同时出现了宪法和法律。由于宪法和法律具有不同的性质和效力，在遵守的范围上两者也有不同的特点，不应因两者并列，而忽视两者在性质与功能的区别。宪法是立国的基础，是以人民的名义制定出来的，规定国家的最重要、最基本的制度，是法律效力的来源，具有最高的法律地位。作为执政党，党首先要遵守宪法，坚持宪法至上原则，牢固树立宪法观念，这是依宪执政的基本要求。法律是否具有合宪性要经得起宪法考验，在推动法治，特别是改革开放的进程中，我们不能满足于获得合法性基础。因此，这一原则中的“宪法和法律”并不是并列的规范，存在着明确的价值位阶与规范体系，其核心是以宪法为核心，树立宪法至上理念。

（三）“党必须在宪法和法律的范围内活动”的效力

如前所述，作为政治原则表达的“党必须在宪法和法律的范围内活动”体现于1982年党章以及十二大报告。党章所陈述的“党必须在宪法和法律的范围内活动”当然具有政治承诺的意义，但在我国它不单纯是党的政治宣示。党章和党代会报告虽然不属于国家法体系，不具有法律效力，但具有一定的规范性，具有政治上的约束力。胡乔木在起草《历史决议》有关内容时，多次提出“党只能在宪法和法律的范围内活动”。[21]在《历史决议》和1982年党章中，胡乔木的这一表述变为“党必须在宪法和法律的范围内活动”。从“只能”到“必须”，一个词语的变化，体现了从价值判断到规范判断的转化。从某种意义上说，党章在党内的规范体系中具有最高政治效力。而且党并没有将政治承诺停留在党内规范的层面，而是通过宪法使之具有法律效力。党在宪法和法律范围内活动原则不仅具有政治上的约束力，同时具有宪法上的规范效力。党的守宪守法义务受到政治和法律的双重要求和双重保障。在宪法规范的层面上，如前所述，“党必须在宪法和法律的范围内活动”分别体现在序言和总纲中。“序言”最后一自然段由两个分句构成。前一分句表明了宪法的根本法地位和最高法律效力。后一分句是前一分句效力的具体表现，同时也是保障宪法实施的政治宣告。与其他段落不同的是，“序言”最后一自然段并非历史事实的描述，已经具有明显的规范性特点，具有法律效力。“总纲”第5条规定，各政党必须遵守宪法和法律、不得有超越宪法和法律的特权、一切违反宪法和法律的行为必须予以追究，这明确了党的守宪守法义务，提出了如违反宪法和法律，要承担违宪违法责任的问题。这两处规定共同使得“党在宪法和法律范围内活动”的原则从政治立场转化为宪法规范，从而获得了国家法秩序中的约束力。

这种约束力还可以通过其他宪法条款的表达方式得到说明。1982年宪法第5条对社会主义法制问题的规定，是过去宪法中不曾写过的。第5条的重点在于政党、国家机关、组织、团体等要守宪守法，并未提及公民守法的问题。公民当然负有遵守宪法和法律的义务，这在宪法其他条文中作出了规定，如第33条、第53条。总纲第5条的表述，特别凸显了政党等组织体守宪守法的重要性。“写各政党和各社会团体必须守法，实际上主要是指执政党。执政党不以身作则遵守法律，法制就很难健全。宪法还规定‘一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究’，这两句话是在全国人大通过1982年宪法前一天的主席团会议上增加的。由此可见全国人大代表对法制的重视。”[22]这一建议是由解放军代表团的代表在全国人大会议审议过程中提出来的，得到代表们的普遍赞同。

五、“党必须在宪法和法律的范围内活动”的规范要求

（一）党要尊重和遵守宪法

1982年党章和1982年宪法先后写入或者体现“党必须在宪法和法律的范围内活动”的规定，明确了党与宪法、法律的关系。“写各政党和各社会团体必须守法，实际上主要是指执政党。执政党不以身作则遵守法律，法制就很难健全。”[23]无论是执政党还是参政党，都不能超越宪法行使权力，都必须尊重宪法、遵守宪法。就执政党而言，宪法是党领导人民制定的，党也要领导人民遵守宪法。宪法体现了党和人民的共同意志，如果党不尊重、不遵守宪法，就是违背了自身意志和人民共同意志。

作为执政党，中国共产党模范遵守宪法是保证宪法实施的基本前提。如果执政党自身不遵守宪法，而要求其他组织和个人遵守宪法，这是难以实现的。“在保证宪法的执行和遵守方面，共产党的领导作用是十分重要的。党领导人民制定宪法，也领导人民坚定不移地实施宪法，一切党组织和党员的活动，都不能同宪法和法律相抵触，并且应该用自己的模范行动教育和引导全体人民严格遵守宪法和法律。中国人民和中国共产党都已深知，宪法的尊严和权威关系到政治的安定和国家的命运，绝不容许对宪法根基进行任何损害。”[24]在落实宪法规定、维护宪法权威、加强宪法实施方面，党应当承担起带头、模范和表率的作用。这既是党作为执政党的必然要求，也是国家治理体系法治化的必然要求。

（二）维护宪法权威与坚持党的领导的一致性

“坚持四项基本原则的核心，就是坚持党的领导。问题是党要善于领导;要不断地改善领导，才能加强领导。”[25]落实“党必须在宪法和法律的范围内活动”的要求，是不断加强和改善党的领导的一条重要途径。这一原则意味着，党要处理好同国家机关和其他组织之间的关系，特别是党同权力机关、行政机关、监察机关与司法机关的关系。

作为长期居于执政地位的领导党，党的领导应当着眼于全局性、总体性的工作，重点在于政治领导、思想领导、组织领导，严格遵循宪法所体现的国家机关的权限。党不能代行国家机关的法定职权。早在1956年党的八大报告中，就已经提出了这一问题：“党是阶级组织的最高形式，指出这一点，在今天党已经在国家工作中居于领导地位的时候，特别重要。这当然不是说，党可以直接去指挥国家机关的工作，或者是把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作和国家机关工作所应有的界限。”[26]

“文革”结束后，1978年12月13日，邓小平在中共中央工作会议闭幕会上所做的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话中明确指出：“加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切;实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政;坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’。”[27]他在当年的另一份讲话中指出：“我们说改善党的领导，其中最主要的，就是加强思想政治工作。中央认为，从原则上说，各级党组织应该把大量日常行政工作、业务工作，尽可能交给政府、业务部门承担，党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部的使用以外，要腾出主要的时间和精力来做思想政治工作，做人的工作，做群众工作。如果一时还不能完全做到这一点，至少也必须把思想政治工作放在重要地位上，否则党的领导既不可能改善，也不可能加强。”[28]

邓小平在1980年8月18日发表的《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中指出，长期以来全国各地都不同程度地存在权力过分集中的现象，“就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等”。在党成为全国的执政党、集中精力开展社会主义建设的新的历史时期，“权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。”对此，邓小平表示：“中央将向五届人大三次会议提出修改宪法的建议。关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”[29]此后，1982年党章写明：“党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”

1982年宪法修改前后，有关转变党的领导方式、克服以党代政、克服官僚主义、明确党政之间科学关系等问题上，党内形成了高度的共识，这些也是改革开放40年来的重大成果。2014年十八届四中全会《决定》体现了党对其与宪法和法律关系认识的新进展，它提出“坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”，从立法、执法、司法、守法的层面，进一步厘清了党与权力机关、行政机关、司法机关和社会之间的关系。在依据宪法和法律治国理政方面，“三统一”和“四善于”完善了党在法治运行中的领导地位和行为方式。这是“党必须在宪法和法律范围内活动”在思想和制度上的重要进展，对于落实这一原则具有指导意义。

（三）认真落实民主集中制原则

“民主集中制是党和国家的最根本的制度，也是我们传统的制度。”[30]在宪法上，民主集中制是我国国家机构的一项组织和活动原则。同时，民主集中制也是党的组织和活动原则，要“善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一”。[31]

“文革”浩劫之所以爆发，一个重要原因就在于“党的民主集中制，不断受到削弱，而且建国后没有集中力量认真地清除封建主义思想影响。这样造成一种在党的生活、国家生活里发展个人专断的条件。”[32]由此，党要发挥好领导作用，使党和国家政治生活正常化，就必须落实好民主集中制原则。这也是《历史决议》所明确的党的建设的一个方向：“根据‘文化大革命’的教训和党的现状，必须把我们党建设成为具有健全的民主集中制的党。”

毛泽东指出，民主集中制是“在民主基础上的集中，在集中指导下的民主”。[33]可见，民主和集中两个层面不可偏废，不可只重其一，也不能割裂二者的有机联系。民主是集中的基础，因此要充分发展党内民主，营造理性、建设性的民主氛围，对于不同意见要认真倾听，不能视而不见，更不能扼杀或打击，通过沟通、说服的方式达成更广泛的共识，从而完成集中的过程。

民主集中制原则意味着党内同志之间的平等关系。邓小平曾经批评一些地方和单位存在的“家长式的作风，反复指出：尽管在组织原则上要求下级服从上级，但是不能因职位差别而有身份上的高低之分，“不能因此否定党内同志之间的平等关系。不论是担负领导工作的党员，或者是普通党员，都应以平等态度互相对待，都平等地享有一切应当享有的权利，履行一切应当履行的义务。不彻底消灭这种家长制作风，就根本谈不上什么党内民主，什么社会主义民主。”[34]因此，党必须在宪法和法律范围内活动，党起到模范守法的带头作用，必然反对任何形式的特权，“党员在党章和党纪面前人人平等”。[35]

集中是对民主的指导，是民主集中制原则的实现方式。强调集中有利于提高效率，它要求维护上级和中央的权威，在统一领导下开展工作。2016年10月27日党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》要求：“必须坚持党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会，核心是全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。”

按照民主集中制原则的要求，党的领导应当是集体领导、分工负责，反对个人专断。“我们强调集体领导，同时必须把分工负责的制度建立起来。集体领导解决重大问题;某一件事、某一方面的事归谁负责，必须由他承担责任，责任要专。”[36]这一论断具有很强的指导意义。在实践中，有的地方和部门的党员干部”缺乏宪法和法律意识，工作中突破法律和宪法的底线，没有自觉地遵守党在宪法和法律范围内活动原则。对此，习近平强调指出：“执行民主集中制，一把手以身作则很关键。要把一把手带头执行民主集中制作为加强领导班子思想政治建设的重要内容，推动各级一把手自觉坚持集体领导，带头发扬党内民主，严格按程序办事、按规矩办事，坚决反对和防止个人或少数人专断。”[37]这些论述是要长期坚持的，并且要使之成为党的领导干部的自觉的行动。

（四）树立宪法思维，提高依宪执政能力

从依宪治国、依宪执政的逻辑和经验来看，如党的活动违反了宪法也应受到追究，不能因为执政党的地位就认为党不可能违宪，否则，就不是实事求是的态度，不符合依宪治国、依宪执政的规律。

在实践中，违宪风险比较典型的体现在人事任免和重大决策的过程中。比如，有的地方党委未经当地人大选举或决定就直接撤销或者任命政府和法院的负责人，有的地方党委擅自改变当地人大选举产生的政府负责人，还有的上级地方党委在下级政府首长当选后不久便将其调离等。再如，对人大选举任命的官员在任期内频繁调整职务是一种比较普遍的现象，这在客观上带来了人大制度运行过程中的形式主义问题，导致部分由人大选举产生的公职人员有唯上心理，缺乏对选民、选区和选举单位负责的宪法意识。又如，在重大决策方面，有的党组织超越宪法和法律的职权范围，越俎代庖行使立法权、行政权和审判权、法律监督权。实践中，有的地方以党的文件变通法律法规的规定，或者改变行政机关的决定，有的地方以党委甚至书记个人的名义“协调”案件，变相给司法机关施加压力。

在推进合宪性审查工作中，需要建立严格的违宪责任追究的体系与制度，确定违宪的判断标准与程序。比如何种行为构成违宪？谁来启动违宪审查的程序？采用何种审查标准？审查结果具有怎样的效力？如何纠正违宪情形？如何承担违宪责任？随着合宪性审查工作的推进，这些问题需要进一步具体化。

（五）正确认识宪法与党章的关系

“党必须在宪法和法律的范围内活动”首先作为党的活动原则体现在《历史决议》中，之后在党的十二大报告和1982年党章中加以明确，进而在1982年宪法中得到体现和规范化。这一过程展现了党章与宪法、党的政策与国家法律的关系。党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行。宪法是党的主张和全体人民意志的共同表现。党章中具有普遍性、全局性、与国家治理和人民当家作主密切相关的规定，通过法定程序转化为全体人民的共同意志，成为国家意志，从而实现了党的主张与人民意志的有机统一。因此，党章与宪法统一于人民的根本利益，都是人民根本意志的反映。但宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。党章规定的是党的组织活动规则，不是国家法律，不具有全体公民一体遵行的法律效力，其运行过程不能超越宪法的范围。党章本身载明“党必须在宪法和法律的范围内活动”，党章作为党内的根本规则，其制定与实施自然不能超越宪法和法律的界限，不能突破宪法和法律的规定，一切违反宪法的规定都是无效的。党必须在宪法框架下开展党的工作，包括制定和实施党章以及党内的各项规范性文件。党章也不能取代宪法。“各有各的地位，各有各的功能，各有各的作用，各有各的意义。”[38]中国共产党是我国社会主义事业的领导核心，是中国特色社会主义最本质的特征，在党的规则之外还有广泛的社会领域，需要在法治框架内予以调整和治理。

在形式结构上，党章与宪法具有一定的相似之处。党章是党的总章程、总纲领，宪法就是国家的总章程、总纲领，但是，二者涵盖的范围是不一样的。习近平就此指出：“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。”[39]党章和宪法的运行规则也有一定的差异。宪法是党领导人民制定和修改的，蕴含了党和人民的共同意志的权威，由国家强制力保证实施，具有最高的法律效力。党领导人民制定和修改宪法，但在宪法制定或修改之后，必须受宪法的约束。有学者认为，我们的宪法是人民意志的集中表现，所以遵守宪法同党的领导是统一的，不是对立的———党带头遵守宪法，按照宪法办事，就是实施本身制定的方针政策，按自己的方针政策办事。[40]这是一种由政治过程向法治过程的转化，不能因为党的领导和执政地位而任意变动宪法，乃至无视宪法、突破宪法，那将是对党和人民意志的蔑视，不符合党的政治品格。

（六）遵循宪法原则，不断提高党的执政能力与领导水平

在我国的政治生活中，党是居于领导地位的，是最高政治领导力量，要发挥好总揽全局、协调各方的作用。如何坚持和完善党的领导？在新中国成立之后的很长一段时期，党在如何发挥好领导作用问题上有成功的经验，同时也有深刻的教训。

如何完善坚持党的领导的体制机制？建国以来，我们进行了艰辛地探索。“文革”之后，邓小平多次谈到如何更好地改善党的领导。他认为，“只有改善党的领导，才能坚持党的领导，加强党的领导”，“党的组织不是政府，不是国家的权力机关，要认真考虑党在整个国家社会生活中的地位，党的机关、国家机关怎么改革这些问题。”[41]

对于如何完善党的领导，十八届四中全会《决定》提出了“三统一”要求，即“把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，”。在具体工作中，应当在民主集中制的原则下，切实落实分工负责的工作制度。权力的合理分工，有助于各负其责。同样，负责是分工所必需的，明确各项权力行使的责任也是分工负责的应有之义。

2018年2月25日，习近平在中共中央政治局第四次集体学习时再次强调“宪法具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，我们党首先要带头尊崇和执行宪法，把领导人民制定和实施宪法同党在宪法法律范围内活动统一起来”。这里提出了依宪治国、依宪执政过程中的重大理论命题，即如何使宪法制定和实施同“党在宪法和法律范围内活动”原则有机统一起来？“统一”的载体与标准是什么？我国宪法是党领导人民制定的，是党的意志与人民意志的有机统一，制宪过程就是充分凝聚共识，以宪法形式确立党的领导、国家发展目标与基本制度以及国家与公民关系的过程。因此，1954年党领导人民完成制宪任务以后，主要的治国理政任务是“领导人民实施好宪法”，使“党在宪法和法律范围内活动”既成为党的原则，同时成为宪法原则，真正做到依宪执政。因为宪法颁布后，宪法就成为一切国家机关、政党和社会团体、武装力量活动的根本准则。在2018年8月24日召开的中央全面依法治国委员会第一次会议上习近平提出“推进党的领导制度化、法治化，把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面，把全面建成小康社会，全面深化改革，全面从严治党提供长期稳定的法治保障”。“推进党的领导制度化，法治化”是宪法实施中需要解决的重大理论与实践命题，需要我们认真研究。特别是2018年修宪，将党的领导写进宪法第一条第二款，明确规定：中国共产党是中国特色社会主义本质特征，一方面更加明确了党的领导地位，另一方面对党提出更高的实施宪法、维护宪法权威的责任。可以说，是否尊崇宪法，是否遵守宪法，已成为是否尊重党的领导，是否尊重人民意志的判断标准。在全面推进依法治国的历史进程中，认真贯彻落实“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则，对于坚持和完善党的领导、维护宪法权威、推进新时代中国特色社会主义伟大事业，都具有重要而深远的意义。

注释：

 *本文是国家社科基金重大项目“中国宪法学文献整理与研究”(项目编号:17ZDA125)的阶段性成果之一。

[1]习近平：《在首都各界纪念宪法公布施行30周年大会上的讲话》（2012年12月4日），载《人民日报》2012年12月5日第2版。

[2]全国人大常委会办公厅联络局：《中华人民共和国宪法及其有关资料汇编》，中国民主法制出版社1990 年版，第184页。

[3]参见《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第291页脚注。

[4]同上注，第308－309页。

[5]同上注，第333页。

[6]同上注，第160页。

[7]《胡乔木传》编写组编：《胡乔木谈中共党史》，人民出版社1999年版，第89－90页。

[8]同上注，第93页。

[9]同上注，第109－110页。

[10]同上注，第221页。

[11]杨景宇：《回顾彭真与1982年宪法的诞生》，载《党的文献》2015年第5期。

[12]彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告——一九八二年十一月二十六日在第五届全国人民代表大会第五次会议上》，载《人民日报》1982年12月6日第1版。

[13]胡耀邦：《全面开创社会主义现代化建设的新局面——在中国共产党第十二次全国代表大会上的报告》（1982 年9 月1日），载《人民日报》1982年9月8日第1版。

[14]蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2004年版，第132页。

[15]肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，收录于肖蔚云：《论宪法》，北京大学出版社2004年版，第561页。

[16]参见彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第209页。

[17]《习近平在中共中央政治局第四次集体学习时强调依法治国依法执政依法行政共同推进法治国家法治政府法治社会一体建设》，载《人民日报》2013年2月25日第1版。

[18]习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上的讲话》（2014年1月14日），收录于中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2016年版。

[19]周赟：《关于“应当”一词的立法建议》，载《政法论丛》2006年第1期。

[20]中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第36页。

[21]同前注，《胡乔木传》编写组书，第109－110页。

[22]同前注，肖蔚云书，第568页。

[23]同前注，肖蔚云书，第568页

[24]王叔文：《宪法是治国安邦的总章程》，群众出版社198７年版，第113页。

[25]同前注③，第342页。

[26]《邓小平文选》（第一卷），人民出版社1994年版，第236页。

[27]同前注③，第142页。

[28]同上注，第365页。

[29]同上注，第339页。

[30]同前注③，第312页。

[31]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日），载《人民日报》2014年10月29 日第1版。

[32]同前注⑦，《胡乔木传》编写组书，第93页。

[33]《毛泽东选集》（第3卷），人民出版社1991年版，第105７页。

[34]同前注③，第331页。

[35]同上注，第332页。

[36]同上注，第282页。

[37]习近平：《在全国组织工作会议上的讲话》（2013年6月28日），载《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第353页。

[38]同上注。

[39]同前注①，习近平文。

[40]许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第880页。

[41]中共中央文献研究室编撰：《邓小平年谱（19７5—199７）》（上），中央文献出版社2004年版，第685页。

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